Con l’ordinanza n. 3462 del 2026, il Consiglio di Stato ha sottoposto alla Corte di Giustizia dell’Unione europea una questione di particolare rilievo riguardante il regime degli incarichi legali conferiti dalle pubbliche amministrazioni. Al centro del dibattito vi è la compatibilità con il diritto europeo della normativa italiana che, pur qualificando determinati servizi legali come “esclusi” dalle ordinarie procedure di gara, continua a imporre obblighi quali la tracciabilità dei flussi finanziari, l’acquisizione del CIG e la vigilanza dell’ANAC. La decisione di Palazzo Spada riapre così il confronto sul rapporto tra affidamenti fiduciari agli avvocati e disciplina dei contratti pubblici, con particolare attenzione ai limiti entro cui possano estendersi i principi di trasparenza e controllo amministrativo.
Il contenzioso tra UNAA e ANAC
La vicenda trae origine dal ricorso promosso dall’Unione Nazionale Avvocati Amministrativi contro la delibera ANAC n. 584 del 19 dicembre 2023. L’Autorità aveva infatti ribadito che anche gli incarichi di patrocinio legale esclusi dall’ambito applicativo del Codice dei contratti pubblici dovessero essere assoggettati all’obbligo di acquisizione del CIG e al pagamento del contributo ANAC. Secondo l’UNAA, tali incarichi, fondati su un rapporto eminentemente fiduciario tra amministrazione e difensore, non potrebbero essere assimilati agli appalti pubblici né sottoposti a meccanismi di selezione concorrenziale, neppure in forma attenuata. L’associazione contestava inoltre la compatibilità degli obblighi di tracciabilità previsti dalla Legge n. 136/2010 con la natura dell’attività difensiva, ritenendo che tali adempimenti producessero un’eccessiva burocratizzazione della funzione forense. Dopo il rigetto del ricorso da parte del TAR Lazio, la questione è stata portata dinanzi al Consiglio di Stato.
Il quadro normativo e l’interpretazione del Consiglio di Stato
Nell’ordinanza, il Consiglio di Stato ricostruisce il quadro normativo europeo e nazionale relativo ai servizi legali. La direttiva 2014/24/UE esclude infatti alcune prestazioni legali dall’applicazione delle ordinarie regole sugli appalti pubblici, ma la giurisprudenza e gli atti interpretativi dell’Unione chiariscono che anche i contratti esclusi restano soggetti ai principi fondamentali del Trattato UE, quali trasparenza, imparzialità, concorrenza e proporzionalità. In questa prospettiva si inserisce il d.lgs. n. 36/2023, che da un lato sottrae i servizi legali alle procedure di evidenza pubblica tradizionali, ma dall’altro richiama comunque il rispetto dei principi generali dell’ordinamento europeo. Palazzo Spada sottolinea inoltre che gli incarichi legali, pur caratterizzati da una forte componente fiduciaria, mantengono una natura pubblicistica in quanto affidati dalla pubblica amministrazione nell’interesse pubblico e con utilizzo di risorse pubbliche. Da ciò deriverebbe la legittimità di forme di controllo “alleggerite”, come l’acquisizione del CIG e la tracciabilità finanziaria.
Le questioni sottoposte alla Corte di Giustizia UE
Pur mostrando un orientamento favorevole alla compatibilità della disciplina italiana con il diritto europeo, il Consiglio di Stato ha ritenuto necessario il rinvio pregiudiziale alla CGUE, escludendo che la questione potesse considerarsi già risolta in modo evidente dalla giurisprudenza europea. I giudici amministrativi hanno quindi chiesto alla Corte di chiarire se gli articoli 49 e 56 del TFUE, insieme ai principi di proporzionalità e alla direttiva 2014/24/UE, consentano a uno Stato membro di imporre, anche per servizi legali esclusi dalle gare pubbliche, obblighi di trasparenza, monitoraggio finanziario e vigilanza amministrativa. In particolare, la Corte dovrà pronunciarsi sulla legittimità dell’obbligo di acquisizione del CIG, del pagamento del contributo ANAC e dell’applicazione delle regole sulla tracciabilità dei flussi finanziari agli incarichi conferiti agli avvocati del libero foro. In attesa della decisione europea, il giudizio nazionale è stato sospeso, ma l’ordinanza rappresenta già un passaggio centrale nell’evoluzione del rapporto tra professione forense, diritto europeo e contratti pubblici.
Si allega: Consiglio di Stato, ordinanza 4 maggio 2026, n. 3462.
